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中倫觀點 | 政府出資設立的基金之新發展和新要求

2017-02-13 17:20:58   來源:    點擊:
解讀《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》
 
    近日,國家發改委頒布了《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》(以下簡稱“2800號文),該辦法將于今年4月1日起實施。自上世紀80年代開始出現產業投資和創業投資以來,各級政府出資設立的基金在推動重點產業發展,發揮財政資金帶動社會投資、培育市場需求、促進企業創業成長等方面發揮了重要作用,同時致力于達到提高資源配置效率和財政資金使用效益,加快經濟結構調整和發展方式轉變的政策目標。
 
    在2800號文出臺前,已經有各種與政府出資設立的基金相關的概念,主要包括:《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》(國辦發〔2008〕116號)(以下簡稱“116號文),該規定明確了 “創業投資引導基金的概念;《政府投資基金暫行管理辦法》(財預〔2015〕210號)(以下簡稱“210號文)提出政府投資基金的概念;而最新頒布的2800號文則提到政府出資產業投資基金的概念。
 
    如何理解各種概念之間的關系,如何界定各種概念下政府出資設立的基金的特點以及對相關法規的適用?本文在對上述三個法規對比分析的基礎上,結合筆者實踐中遇到的具體問題,對政府出資設立的基金的新發展和新要求做進一步的厘清和解析。
      
“  通過上表的對比,可以從以下幾個主要方面總結出目前對政府出資設立的基金的最新要求:”
 
一、法規適用方面
    筆者認為,應主要根據上述不同法規對基金的定義和資金來源等特征確定適用的具體法規。創業投資引導基金和政府投資基金分別側重于創業投資和股權投資,在資金來源方面也有所不同,需分別適用116號文和210號文。而剛剛頒布的2800號文,涵蓋了創業投資和股權投資,在資金來源上也概括性描述為政府出資,我們理解,2800號文有可能對于創業投資引導基金和政府投資基金均適用。
 
二、基金管理人方面
    2800號文從兩個角度對基金管理人做出明確要求。首先從注冊資本、高級管理人員的資歷和營業場所等方面明確了基金管理人的設立條件;其次建立并完善基金管理人績效評價指標體系,對基金管理人進行持續的監督管理。若政府出資設立的基金適用2800號文,則需要按照該文的要求盡快對基金管理人從設立條件到評價指標建立等方面進行規范。
 
 三、投資方面
    在投資方向上,116號文和2800號文均提到政府出資設立的基金采用FOF、直接股權投資以及融資擔保等方式進行,而在實踐操作中,適用210號文的政府投資基金也是主要采用FOF或直接股權投資的方式;在投資領域方面,三個法規規定的投資領域有重合之處也有不同之處;在投資限制方面,三個法規均有明確的要求。政府投資設立的基金在投資時,需要逐一考慮投資方面的相關要求和標準。
    實踐中,也有一些具體問題尚待進一步思考,例如:
    (1)政府出資設立的基金若以FOF的方式投資其他基金(以下簡稱子基金),子基金是否繼續被認定為是政府出資設立的基金,是否需要適用相關的法規?2800號文對于子基金沒有明確約定,有待后續主管部門做進一步明確;
    (2)政府出資設立的基金在退出投資項目時,是否需要一律進入產權交易所按照國有資產交易的相關規定進行轉讓?
    (3)在投資限制上,通過在政府出資設立的基金和投資目標之間架設幾層過渡實體,是否就不受116號文、210號文或2800號文關于投資限制的要求?該等類似問題均需要在實踐中根據具體情況做進一步的分析和論證。

四、監管方面
    按照2800號文的最新要求,對于政府出資產業投資基金需要適用雙重監管,既要按照《私募投資基金監督管理暫行辦法》的要求在證券投資基金業協會進行私募基金產品的備案,又需要按照2800號文的規定在政府出資產業投資基金信用信息登記系統登記。 
 
    2800號文的頒布和實施將會對政府出資設立的基金產生深遠影響,只有在熟悉規則并有效運用規則的基礎上,才能更好的發揮政府出資設立的基金的社會效應,在實施供給側結構性改革中發揮更大的作用。

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